统一登记制度实施以来,如何区分确认房屋交易及不动产登记行政诉讼被告主体,正在成为各方关注的热点
不动产统一登记制度实施以来,相关行政诉讼不断涌现,应诉成为各地不动产登记机构日常必须面对的一项工作。其中,对于如何区分确认房屋交易及不动产登记行政诉讼被告主体,成为了各方关注的热点。笔者结合湖北省武汉市的情况,对此问题进行解析。
基本案情及特征
近期,武汉市不动产登记局陆续收到各级人民法院送达的变更被告应诉通知,将不动产登记职责整合前,原房产管理部门办理房屋登记引发的行政诉讼案变更为不动产登记机构作为被告。基本案情如表格所示:
近期武汉市不动产登记局收到法院送达的变更被告应诉通知情况(部分)
经过分析可以发现,这些案情呈现三方面的特征:一是原告均未到不动产登记机构申请办理不动产登记,根据《行政诉讼法》第38条规定,“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据”。二是原告诉讼指向的行政行为均为《不动产登记暂行条例》2015年3月1日实施之前的《房屋所有权证》的颁证行为,系根据《城市房地产管理法》《房屋登记办法》等法律、法规的规定,由房产部门依职责办理。三是部分案件涉及房屋交易管理职责。
变更被告后面临的问题
一是无法证实相关行政行为是否符合法律规定。不动产统一登记前,原房屋、土地、林业及农业各部门根据不同法律法规如《城市房地产管理法》《房屋登记办法》《土地登记办法》《林木和林地权属登记管理办法》《农村土地承包法》等,履行各自的行政管理职责。目前,上述规章仍未废止,加之不动产登记机构对涉案情况并不掌握,无法证实行政行为是否符合法律规定。
二是房屋交易管理职责未移交,而案件多涉及交易纠纷。不动产登记职责整合后,原承担登记办理的单位基本没有撤并,继续承担不动产交易管理职责。从武汉市不动产登记部门面临变更被告的案件来看,大多实际为交易纠纷,房管部门原将交易、登记一并办理,依据、手续密不可分,而房管部门至今亦一直承担交易监管职责,且以交易结果、税费缴纳作为提取原房产数据办理转移登记的前置条件。
三是历史档案资料未移交,无法承担被告举证责任。目前,一些地方包括武汉市的不动产登记历史纸质档案并未移交,其中房产档案分别存在各区房产管理部门。不动产登记部门不掌握资料、不了解情况,也就无法承担应诉举证责任。
被告主体宜视情况而定
不动产统一登记实施后,包括武汉在内,多数地方的不动产交易管理部门与不动产登记机构分设,房屋交易管理职责继续由房产管理部门承担,而具体做出登记行政行为的主体发生了变化,行政诉讼被告主体宜视具体情况而定。
不动产登记职责整合前原登记部门的登记行为引起的行政诉讼,不动产登记职责整合后当事人对原登记部门的登记行为不服的,行政诉讼被告主体应将不动产登记机构与原登记部门作为共同被告或追加第三人参与应诉。一方面,原履行登记职责的单位仍然存在,且掌握相关档案资料、清楚行政行为做出的背景、依据和情况,特别是相关纸质历史档案未移交;另一方面,整合前的应诉主体已有明确的法律依据。根据2016年《最高人民法院办公厅〈关于国土资源行政复议和行政诉讼案例评析会纪要〉意见的复函》第2条规定,关于不动产登记职责整合前,其他登记部门行政行为引发的诉讼和复议如何确定当事人的问题,应当按照(参照)《行政诉讼法》第26条规定的精神处理:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,做出行政行为的行政机关是被告(原登记机构未撤销);且依据2016年《国土资源部办公厅关于办理不动产登记类行政复议案件有关问题的通知(试行)》相关规定:当事人对原登记部门的登记行为不服的,行政诉讼过程中,可以建议人民法院追加原登记部门为第三人参与行政诉讼。据此,原登记登记部门作为共同被告或第三人参与行政诉讼,有利于维护行政行为的合法性和权威性,有助于法院查清事实,依法审理。
不动产登记职责整合后新增的不动产登记行为,鉴于房屋等不动产交易监管行为在部分不动产登记之前存在,也宜分类确认行政诉讼被告主体:属房产交易管理行政行为,且尚未申请不动产登记的,登记职责整合后,应均由房产管理部门作为适格的行政诉讼被告;属房产交易行为,房产管理和不动产登记部门按各自法定职责履行交易监管及不动产登记后引发的行政诉讼,共同作为被告参与应诉,分别承担各自举证责任;属不动产登记确认的行政行为(除上述两种情形外)引发的行政诉讼,由不动产登记机构作为被告承担举证责任。
【来源】《中国不动产》2017年第4期
【作者】湖北省武汉市不动产登记中心 陈璐