随着不动产登记的工作的开展,一个问题也逐渐的成为了登记人士们热议的一个问题,就是土地使用权出让金缴纳应该由机构审查么,应该如何审查?在讨论中分成两种观点:
第一种认为,目前的法规有要求审查,所以必须审查,而且需要实质性审查;
第二种观点认为这其实是合同履行的问题,虽然合同的当事人一方是政府,但是登记机构不应介入审查。
笔者同意第二种观点,认为登记机构作为法定的一个不动产权利的记载机构,其不应当承担超越法律授权的责任。具体分析如下:
要求审查出让金的法律依据2006年出台的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)、财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》中均明确规定了:“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同,确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入,并提供有效缴款凭证的,国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。”
2016年颁布实施的《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)的第34条中明确规定了在办理国有土地使用权首次登记中当事人应当提交“土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证”。
不动产登记机构的职责1、从登记本身的行为属性来看:《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)第2条的规定可以看出,不动产登记,仅仅是“不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”登记本身其实不创设权利,其只是通过登记的行为对权利的设立、变更、转移、注销等情形进行公示。
2、从法律授权的职责来看:《物权法》第12条明确的规定了不动产登记机构的法定职权。具体的为以下四种: (1)查验申请人提供的证明和必要材料;(2)询问申请人;(3)如实、及时登记有关事项;(4)法律、行政法规规定的其他职责。
3、从条例的授权来看:《条例》第16条的第7款给《细则》的要求留了一个口子,其规定为当事人应当提供“法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”。
出让金的给付是什么性质的行为从土地出让本身来看,行政机关是代表国家垄断的资源配置权或依照法律规定所行使的职权,与公民、法人或其他组织签订合同,根据《中华人民共和国行政许可法》第12条第2项规定:有限自然资源开发利用,公用资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可。国有土地使用权出让有四种方式,招标、拍卖、挂牌和协议,这四种方式具有一个相同的本质属性,都是以用地申请人提出申请,国土资源部门核发《建设用地批准书》,并交付土地,这是行政许可法在土地管理方面的具体体现。应属于行政管理行为。
土地出让合同的履行性质。如果签订合同后,就合同的履行发生纠纷,应属于民事诉讼的范畴。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定;市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对征收决定和补偿决定不服的,可以提起行政诉讼。房屋征收部门与被征收人依照本条例,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或周转房、停产停业损失、搬迁期限、过度方式和过度期限,订立补偿协议,补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼,这里的诉讼指的是民事诉讼。并且在《国有土地出让和转让暂行条例》第14条也明确规定了:“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内,支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿。”如果非民事行为的话,那此次则不应当是解除合同,并请求违约赔偿,而是可以进行行政处罚,进行没收或者罚款了,因此给付出让金的问题,属于民事履行,登记部门在履行登记职能的时候不宜介入民事行为。
欠缴出让金的原因欠缴出让金的原因其实是比较复杂的,但是基本上分成两大类。
一是地方政府、单位等违规操作的。如在《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》中均明确规定的“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入;也不得违反规定通过签订协议等方式,将应缴地方国库的土地出让收入,由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。”
二是规划变更、出让用途改变等原因造成需要补交的。《城乡规划法》《国有土地出让和转让暂行条例》以及《国有土地使用权出让收支管理办法》等规定了很多需要缴纳出让金的情况,具体包含:“以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款(不含代收代缴的税费);转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款;处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款;转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款;改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款,以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”因此在当事人提供了按原始出让合同缴纳票据的时候,就容易忽略因容积率、用途变更需补缴的出让金费用,特别是容积率变更导致出让金变化的。而且根据《城乡规划法》第43条的规定:“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”
因此,此种情况下的责任主体在城乡规划主管部门和土地主管部门。
登记机构审查税收和出让金的比较登记机构审查的税收主要有两种。根据《契税征收条例》第11条和《土地增值税条例暂行条例》第12条的规定“纳税人未依法缴纳或者出具完税凭证的,土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。”
而目前的不动产登记机构是原房屋、土地登记部门的延续,因此对于税收的审查是有法规的依据,符合《物权法》、《条例》对于登记机构的审查授权。而对于出让金的审查要求则是财政部和国土部的部门规章,其似有突破《物权法》的味道。
土地管理部门不等于登记机构虽然目前全国绝大部门的地方登记机构都设立于地方国土局或者属于国土局下属单位,但不能简单的将两者混同。正如前文所分析的,签订土地出让合同属于行政管理行为,其与不动产登记的记载和公示行为具有完全不同的性质和特征。并且在国土局内部,也分属于不同的科室处理,一般为土地利用科具体负责。其就有点类型公安部门的刑警,登记部门类似于户籍警,让户籍警去管刑警是否依法侦查案件,属于职能定位混淆,让登记承担了不应该的行政职能。
目前状况下的登记机构实务应对笔者认为,在当下此种情况,登记机构应该在实务中注意以下几个方面。
1、加强培训,由于现在从事不动产登记工作的人员并不都是原来的土地登记人员,也有其他部门的划转人员以及新增的工作人员,因此加强培训让登记人员知悉那些情况需要审查出让金,特别是容积率变化和用途变更等情形尤为重要。
2、增加与土地管理部门、规划管理部门的沟通。让土地管理部门、规划管理部门依法尽告知和收缴义务,尽量避免因为其他机关没有依法履职导致的漏缴行为。
3、登记机构人员要有担当,如发现欠缴、漏缴行为,即使有上级要求办理的,也应该明确意见。
综上所述,不动产登记是一种记载和公示的行为,其与一般的行政管理职能是不同的。各部门应该依法做好自身的工作,国土部将出让金的审查职责赋予给登记机构,有超越法律授权的嫌疑,又有混淆部门职责的问题。为基层的登记机构从业人员挖了一个大大的坑,建议在今后的登记立法中,将此种职责从登记审查责任中剔除,让登记回归本质。