对于集体建设用地使用权权利主体,应区别流转和非流转情况予以确定和登记
摄影/方黎明
不动产登记实践中,对如何确定农村集体建设用地使用权的权利主体有很大的争议。一种观点认为,集体建设用地使用权的权利主体应是代表村民的集体经济组织,如果是村民集体经济组织以外的单位或个人(包括本村村民,下同),则会导致集体土地所有权流失。另一种观点则认为,集体建设用地使用权的权利主体就应该是实际的土地使用者,既可以是村集体经济组织,也可以是村集体经济组织以外的单位或个人。
在对集体建设用地使用权进行登记时,究竟该如何确定权利主体,又该怎样办理不动产登记呢?
对于集体建设用地使用权的权利主体,相关政策法规有明确规定。
集体建设用地使用权的权利主体如何确定,现行相关政策法规多有涉及。
原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权若干规定》第43条规定:“乡(镇)村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农建设的,可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求,“将集体土地使用权依法确认到每个权利主体”。2016年《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》明确,“依法确定使用单位集体建设用地使用权”。
从以上规定不难看出,集体建设用地使用权的权利主体应该是实际的土地使用者。
非流转的集体建设用地使用权权利主体应是村集体经济组织或村(组)属单位,流转的集体建设用地使用权权利主体应是村集体经济组织以外的单位或个人。
2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称 《决定》)明确,“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。根据这一精神,目前集体建设用地使用权可分为非流转的和流转的两类。
对于非流转的集体建设用地,其权利主体应该是代表村集体经济组织的村委会或村民小组或者是村(组)属单位,如农村公共设施。如果能确定单个权利主体,其权利主体应为村(组)属单位,如“XX村(组)XX单位”。
至于流转的集体建设用地,其所有权权利主体没有发生变化,但使用权权利主体已经发生了变化,不再是村集体经济组织和村(组)属单位,而是村集体经济组织和村(组)属单位之外的单位和个人。
在登记实践中,如果把流转后的集体建设用地使用权的权利主体认定为农村集体经济组织,既不符合相关政策法规,也面临存在两个“权利人”的情况,因为集体建设用地上建筑物和构筑物所有权属于村集体经济组织之外的单位或个人。此时如何进行不动产登记,实属两难。
流转的集体建设用地使用权权利主体如果是集体经济组织以外的单位和个人,并不会导致集体土地所有权流失。
《决定》出台后,各省份都相继出台了关于集体建设用地使用权流转的管理办法,对流转后的使用权权利主体等做出了更为明确详细的规定。如《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》规定:“集体建设用地使用权流转时,土地所有者和使用者应当签订合同。其合同应当载明土地所有者、土地使用者、流转方式、本宗土地位置、面积、用途、使用期限、使用条件、土地收益及支付方式、双方权利义务、期限届满时土地使用权及地上建筑物和其他附着物的处理办法、违约责任等内容。”这些细致规定,特别是明确要求在签订集体建设用地流转合同时约定使用期限,保证了将集体经济组织以外的单位和个人确定为流转的集体建设用地使用权权利主体并不会导致集体土地所有权流失。
在不动产登记实务操作时,应将集体建设用地流转的使用期限注记在不动产登记簿和不动产权证书上,以解决后顾之忧。
对于没有约定使用期限的集体建设用地使用权,应本着务实的精神,采取灵活的方式进行不动产登记。
因历史原因,相当多的集体建设用地使用权流转时并没有明确使用期限,特别是在各省份出台关于集体建设用地使用权流转管理办法之前,这种情况非常普遍。而流转的费用,通常是土地使用者一次性向村集体经济组织支付一定数额的土地补偿费和安置补助费。
这种粗放的做法,可以说是后患不断。由于集体建设用地使用期限问题,各地已发生多起纠纷。举例来说,江西某地村委会将集体建设用地流转给本村村民们开办鞭炮厂,当地土地管理部门为每一户鞭炮厂都办理了集体建设用地使用手续,并按当时的地价收取了相应的土地补偿费。由于地价上涨,村里想收回所有鞭炮厂的集体建设用地使用权,因当时没有签定土地使用期限,引发了纠纷和矛盾。
结合办理集体土地使用权不动产登记的实践,笔者认为在没有出台新的政策法规解决这种历史遗留问题的前提下,可以本着务实的精神,采取以下几种方式灵活地解决此类登记问题。
一是对不动产登记申请予以退回,经协商一致后,相关方按相关法规补签集体建设用地使用权流转合同(包括明确使用期限)后,再进行不动产登记。因为客观而言,对没有明确使用期限的集体建设用地使用权进行不动产登记,会导致集体建设用地所有权一定程度上的流失。
二是将没有使用期限的集体建设用地使用期限认定为同类用途国有土地使用权出让的最高年限。同样,这种方式也需要建立在双方协商一致的基础上。
三是建议村委会通过司法途径解除无使用期限的集体建设用地使用权流转合同,然后与使用者重新签订有使用期限的流转合同。如果流转双方对集体建设用地使用期限产生争议,建议村委会通过法院判决解决。根据相关法规,没有约定使用期限的集体建设用地使用权流转合同不合法,不合法的合同法院可以认定为无效合同予以解除,然后土地所有者和土地使用者再按相关法规重新签订集体建设用地使用权流转合同。
【来源】《中国不动产》2017年第5期
【作者】湖北省随州市不动产登记局 沈瑞征 杨光武